» »

Что такое нормативное финансирование. Нормативная модель финансирования

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся 3 .

3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;



Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

Является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Общее образование для человека является базой в дальнейшем его развитии и социализации, поэтому процесс обучения должен быть качественным и комфортным. Для этого необходимо распределение денежных средств таким образом, чтобы каждое общеобразовательное учреждение могло это обеспечить.

Потому вопрос финансирования образования является одним из самых важных и проблемных в государстве: как распределить бюджет так, чтобы каждое образовательное учреждение смогло в полной мере выполнять свои функции и отвечать по обязательствам. Понятие «финансирование» подразумевает обеспечение определенными необходимыми ресурсами. Соответственно «финансирование образования» - это процесс обеспечения финансовыми средствами структур образования с целью выполнения своих функций.

Финансирование осуществляется с помощью определенных принципов: плановости (средства предусматриваются и учитываются заранее при составлении бюджета); целевой направленности (приходящие средства в большинстве своем имеют цель); экономии (рациональное использование). Необходимо сказать, что система финансирования общего образования является многоканальной и многоуровневой. Многоканальность предполагает использование средств из бюджетных и внебюджетных источников.

Многоуровневость - привлечение финансов из разных бюджетов: для общего образозования это в первую очередь региональный и местный. Региональный, как правило, выделяет деньги на сам образовательный процесс, в то время как местный - на содержание (содержание зданий, абонентская плата пожарной, антитеррористической безопасности и другое). Уже практически в течение 20 лет в системе финансирования образования работает модель нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений, которое осуществляется по принципу «деньги следуют за учеником». Он означает, что все организации получают деньги исходя из количества обучающихся. Поэтому одной из задач школ (а также гимназий, лицеев и т.д., далее: школ) становится привлечение большего количества учеников.

С 2016 года подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденными приказом Минобрнауки России . Нормативные затраты для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника с учетом: форм обучения, типа

образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, и других особенностей, предусмотренных законом .

К каждому нормативу применяется определенный коэффициент, который позволяет некоторым школам «не отрываться» в финансировании от других. Например, исходя из принципа «деньги следуют за учеником», некоторые сельские и деревенские школы не смогли бы получать достаточно средств для существования по причине небольшого количества учащихся, однако если школа имеет статус, например, «малокомплектной», то к ней применяется определенный коэффициент, благодаря которому один школьник финансируется больше, чем в школах, не имеющих такой статус. Такие корректирующие коэффициенты применимы к каждому разделу нормативных затрат и нужны для учета отдельных особенностей в реализации образовательной программы. Несмотря на существование общих требований для определения нормативных затрат, каждый регион использует определенную методику по применению каждого требования и расчета норматива.

Например, в соответствии с частью 3 статья 99 ФЗ-273 (закона «Об образовании») нормативы на расходы оплаты труда педагогических работников не могут быть ниже средней заработной платы по экономики в регионе . То есть при расчете этого норматива потребность в числе педагогических работников должна умножаться на среднюю зарплату по экономики в регионе. Это значит, что НПФ школ не предполагает получение дополнительных средств, которые бы подняли средний уровень заработной платы до целевого. Анализ, проведенный «Высшей школой экономики» за 2016 год показал, что только 9 субъектов РФ напрямую учитывают среднюю зарплату по экономике в регионе, как показатель оплаты труда педагогических работников. 10 субъектов использую коэффициент доведения оклада (для педагогов) до средней заработной платы по экономике. 8 субъектов используют сумму коэффициентов, которая опосредовано, но с большей вероятностью обеспечивает исполнение этого закона. Однако на настоящий момент требования к 3 части статьи 99 ФЗ-273 не соблюдаются в 18 субъектах РФ, в том числе и Томской области, но «дорожная карта» для исполнения этих требований рассчитана на период до 2018 года и будет вовремя реализована. Таким образом, на первом плане стоит обучающийся, а не статус учреждения. Статистика показывает, что подавляющее количество общеобразовательных учреждений, не обладающих статусом «лицей», «гимназия» и другие - стали получать больше финансирования, чем до внедрения подушевого норматива.

Следствием этого становится заинтересованность школы в работе с каждым школьником, в сохранении и увеличении количества учащихся. А это приводит к повышению качества предоставляемого образования, другими словами новая модель финансирования предполагает прямую связь между образовательными результатами и расходами. Если государственные расходы в расчете на одного обучающегося в системе общего образования в 2000 году составляли 5,3 тыс. руб., то в 2011 - 72,5 тыс. руб., а в 2014 уже 98,9 тыс. рублей по России. «Майские» указы Президента являются еще одним этапом, направленным на повышение качества эффективности услуг образовательными организациями . Инструментом для этого является повышение заработной платы учителей, которая мотивирует их на работу с детьми. Поэтому можно сказать, что введение новой системы финансирования опосредовано, но влияет на повышение заработной платы педагогов.

Это доказывает и статистика: по последним опубликованным данным средняя заработная плата работников общего образования по стране в 2011 составляла 16129 руб., в 2012 (после «майского» указа) - 20290 руб., а в 2014 уже 27813 руб. Томская область подтверждает эту тенденцию: 2013 год - 24462 руб., 2014 - 32962 руб., 2016 - 33945 руб. Однако рост средств на НПФ школ не решает все вопросы, так одной из главных проблем является то, что принятые регионами нормативные затраты не обеспечивают полное соответствие ФГОС (федеральный государственный образовательный стандарт), который содержит обязательные требования для определения нормативов. Это подтверждается следующими цифрами: только 16 регионов определяют норматив в соответствии с ФГОС; 6 регионов (в том числе Томская область) учитывают часы на внеурочную деятельность в зависимости от ФГОС; коэффициент удорожания для программ, которые реализуются в соответствии с ФГОС учитывается в 8 регионах; 49 субъектов РФ определяют нормативы, не основываясь на ФГОС. Происходят изменения в системе управления школой по отдельным направлениям. Становится возможным процесс передачи необразовательных, непрофильных функций школы на аутсорсинг (питание, медицинское обслуживание, уборка, техническое обслуживание и т.д.).

Руководитель освобождается от ведения части хозяйственной деятельности и концентрирует свое внимание на других видах деятельности образовательного учреждения. Ключевым принципом работы в рамках НПФ является прозрачность и открытость деятельности школ. Благодаря этому принципу, образовательные организации разного статуса получили равные требования к результатам деятельности, а также уравненное финансирование.

Таким образом, нормативно-подушевое финансирование во главу всего ставит ученика, условия и качество его обучения, как это и предполагает образование. В условиях роста и значимости рыночных отношений уместным способом получения дополнительного финансирования является оказание платных услуг сверх муниципального задания образовательными учреждениями. Это является дополнительным внебюджетным доходом организаций.

Порядок учета и расходования внебюджетных средств определяется каждой школой собственным положением, и она действует в его рамках. Автономные и бюджетные вправе сдавать площади в аренду, оказывать дополнительные платные образовательные услуги, которые не входят в учебный план или график и др. Однако еще автономные учреждения при определенной балансовой стоимости имущества имеют право полностью распоряжаться им, в отличие от бюджетных, имущество которых принадлежит учредителю. Другим способом привлечения внебюджетных средств в общеобразовательных учреждениях может выступать деятельность под общим названием фандрайзинг.

Под этим термином понимается - ряд действий по сбору денег для осуществления какого-либо проекта или организации мероприятия. Другими словами это сбор добровольных пожертвований. В качестве фандрайзинга может выступать (и часто эти понятия отождествляются) спонсорство, благотворительность, патронаж и другое. Осуществлять подобную кампанию рекомендуется при содействии учредителя автономного образовательного учреждения, попечительского совета и др. Выделяют два вида фандрайзинга: стратегический (для формирования эндаумента) и оперативные (для покрытия текущих расходов). Получение денежных средств путем фандрайзинга - долгий и трудоемкий процесс, это так поскольку это добровольные пожертвования, и не каждый может быть заинтересован в том или ином проекте, поэтому задачей организации становится - убедить в пользе своего «продукта». Для лиц, выступающих в роли спонсоров, это деятельность описывается, как благотворительная, поэтому они нередко могут потребовать «отработать вложения», например через СМИ или рекламу.

Совершенно справедливым может оказаться вопрос о том, каким образом оформить данный процесс, чтобы он не выглядел как «выпрашивание денег». Как правило, в таких ситуациях заключается договор, так называемого, пожертвования, в котором может быть указано его целевое назначение, а сама передача денег от организации или физического лица школе заверяется актом приема-передачи денежных средств, имущества - актом приема-передачи имущества.

Если в договоре не указано целевое назначение, то школа вправе расходовать деньги по своему усмотрению, в соответствии с Уставом и Положением принятыми школой. Таким образом, финансы, поступающие на счет образовательных учреждений, могут быть, как бюджетными, так и внебюджетными. В зависимости от типа (казенное, бюджетное, автономное) организации получают определенные права и свободы для ведения хозяйственной деятельности и образовательного процесса.

Литература

1. Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением: Приказ Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года № 1040. Режим доступа: www.normativ.kontur.ru (дата обращения 22.04.17)

2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 27.04.2017)

3. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599. Режим доступа: www.rg.ru (дата обращения 20.04.17)

4. Индикаторы образования 2016: статистический сборник / Л.М. Гохберг // Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 320 с.

5. Анализ нормативно подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации / И.В. Абанкина// Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики», Институт образования - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 64 с.

6. Жилина Н. Н. Фандрайзинг как механизм привлечения внебюджетных источников финансирования автономных образовательных учреждений // Актуальные проблемы экономики и права: [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.cyberleninka.ru (дата обращения: 27.04.2017).

7. Чернобай Е.В. Формульное финансирование как ключевой фактор обеспечения качества образования / Е.В. Чернобай // Справочник руководителя образовательного учреждения. 2016. - №1. - С.14-21

Васильчук Мария Владимировна

Или ее произвольный аналог).

1.Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы будут подменять подушевые нормативы финансирования средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся. Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышения эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

2. Методические подходы

к планированию бюджетных средств на образование и распределению их

на подушевой основе

Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:

Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;

Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.

Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:

Планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося;

Учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);

В нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);

Для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги;

Учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;

Учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:

Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;

Выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;

Усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ.

При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.

На муниципальном уровне при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов может применяться только два показателя: величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения и число обучающихся по этим программам. Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не рекомендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования - финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.

Елена СОБОЛЕВА, исполнительный директор Национального фонда подготовки кадров:

Внедрение нормативного бюджетного (подушевого) финансирования - актуальнейший вопрос для всех без исключения российских регионов. В соответствии с законодательством, принятым летом 2003 года, субъекты Российской Федерации предоставляют муниципалитетам субвенции для финансирования общеобразовательных учреждений. Однако рассчитываются они по-разному, что не всегда удовлетворяет требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Между тем накоплен успешный опыт по внедрению нового финансового механизма в системе общего образования нескольких российских регионов - участников проекта «Реформа системы образования», который финансируется из средств займа Международного банка реконструкции и развития и реализуется Национальным фондом подготовки кадров с 2002 года. Так, в Самарской области, Чувашской Республике, Ярославской области (регионах с разным уровнем экономического развития) уже несколько лет школы успешно финансируются по подушевому принципу, а директора самостоятельно решают вопросы планирования и использования бюджетных средств в существующих законодательных рамках. Таким образом, региональные органы управления образованием получили реальный экономический инструмент построения эффективной образовательной сети, а директора - большую не только финансовую, но и академическую автономию.

Надеемся, что представленные аналитические материалы и рекомендации будут полезны как руководителям региональных и муниципальных органов управления образованием, так и всем школьным директорам.

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся 3 .

3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

Является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.

1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функциониро­вания и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного", „рационального" (определения можно продолжить) распре­деления имеющихся финансовых ресурсов между объекта­ми финансирования в том случае, если объем этих ресур­сов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.

Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспече­ния функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой ре­альной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:

Обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.

Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в об­ласти расходов на образование между странами, хотя, с моей точ­ки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомни­тельной. В редакции Закона „ Об образовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегод­ное выделение финансовых средств на нужды образования в раз­мере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования обра­зования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. бы­ло признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отно­шению к расходной части бюджетов. Для высшего профессиональ­ного образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не по­лучили.

Несмотря на то, что установленные законодательством государ­ственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их ре­ализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модерниза­ции образования.

Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспе­ченных реальным финансированием, создавало базу для распреде­ления средств между объектами финансирования. Чем выше сте­пень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирова­ния, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение огра­ниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме то­го видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.

Важнейшим фактором создания системы нормативного финан­сирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами фи­нансирования могут выступать либо учащийся (группа учащих­ся - класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Посколь­ку это пока еще только постановка, то рассматривать эти вариан­ты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирова­ния позволяет:

Четко установить степень обеспечения государством кон­ституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности об­разования;

Предложить образовательному учреждению алгоритм опре­деления объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;

Инициировать процессы оптимизации размеров образователь­ных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений 4 .

4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для си­стемы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти послед­ствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эф­фективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.

Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отри­цательных характеристик и последствий введения.

Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материаль­ной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учрежде­ниях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения об­разовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем

сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ря­де исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициен­тов или других изменений, что сильно исказит систему норматив­ного финансирования. В частности, в регионах при использова­нии нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:

Различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);

Различия в размере школ;

Различия в типе образования (профессиональное, общее);

Реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;

Предоставление домашнего обучения;

Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

Проведения программ „ семейного образования".

Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.

Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.

Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.

Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследо­вания практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирова­ния образовательных учреждений, он обладает рядом существен­ных положительных черт, среди которых можно отметить:

Возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансиро­вания;

Учет территориального расположения каждого образователь­ного учреждения;

Возможность сохранения за учредителем элемента регулиро­вания, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, вве­дения в этот процесс неких целевых установок, например че­рез реализацию целевых программ, и отдельных проектов.

Введение норматива финансирования на отдельное образова­тельное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образова­тельных учреждений обладает следующими характеристиками:

Наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;

Материальная база образовательных учреждений, как прави­ло, сформирована с расчетом на больший контингент уча­щихся, нежели есть в наличии (особенно это касается обще­образовательных школ);

Практической невозможностью довести контингент учащих­ся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.

Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превраще­нию нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение нормати­ва будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтвер­ждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от чис­ла учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финан­совых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся матери­альной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как до­стоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансиро­вания пока не выявлено.

Финансирование - обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае - на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание (воспитание) обучающихся, воспитанников. Финансирование предполагает:

  • - целевое использование средств - расходование средств на установленные заранее определенные цели;
  • - безвозвратность - предоставленные образовательным учреждениям средства ими непосредственно не возвращаются, не возмещаются. В «классическом» понятии финансирование определяется как «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на развитие народного хозяйства». Финансирование осуществляется на принципах:
  • - плановость - средства предусматриваются при составлении бюджета (финансового плана);
  • - выделения средств по мере их расходования;
  • - экономность - правильного и рационального расходования средств.

В общем, определение более объемное, но вполне приемлемое. Следует добавить, что эти принципы финансирования в полном объеме включены в действующий бюджетный процесс. Сметное финансирование - предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов. Сметное финансирование осуществляется (точнее должно осуществляться) в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.

Смета бюджетного учреждения - документ, определяющий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами:

  • - системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;
  • - процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;
  • - процедурой (порядком) собственно финансирования образования из бюджета.

На данном этапе двумя важными составляющими системы финансирования являются:

  • - схема финансирования;
  • - распределение функций между органами, участвующими в финансировании.

В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы:

  • - Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);
  • - Федеральное Собрание Российской Федерации (законодатель);
  • - Правительство Российской Федерации;
  • - Министерство финансов Российской Федерации, включая систему Федерального казначейства и его территориальных органов как составную часть Министерства финансов;
  • - федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;
  • - уполномоченные банки (проводящая сеть);
  • - собственно образовательные учреждения федерального ведения (расходование). Важным механизмом бюджетного финансирования образовательных учреждений выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования. Федеральный норматив бюджетного финансирования - нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося. Размер федерального норматива - минимальная стоимость, обязательная для исполнения бюджетов всех уровней. При его расчете не принимаются во внимание следующие расходы:
    • 1) текущие (коммунальные, т.е.: отопление, освещение, водоснабжение, канализация и другие);
    • 2) долгосрочные (капитальные) расходы.

Их финансирование происходит дополнительно к нормативу.

Все средства, поступающие в образовательное учреждение не из бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном случае отличительным признаком является их «непринадлежность» к источнику поступления, т.е. к бюджету (неважно какому именно бюджету). Может быть, это и не самая удачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а термин имеет общепринятый характер. Таким образом, источники поступления средств в учебное заведение делятся на бюджетные и внебюджетные. Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут двигаться по схеме приобретения государством (собственником бюджетных средств) каких-либо товаров и услуг. Государство, естественно, может приобретать и то, и другое для своих нужд. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредитель-собственник (по определению, данному в Гражданском кодексе Российской Федерации, статья 120).

Финансировать образовательное учреждение, таким образом, может государство или муниципальное образование, а может и частное лицо. Кроме того, известно понятие «самофинансирование». Самофинансирование - это финансирование организацией своих собственных работ (выполняемых внутри организации) за счет средств, находящихся в собственности (распоряжении) этой организации. Результаты такой работы могут быть:

  • - потреблены этой же организацией, в этом случае самофинансирование представляется в виде возмещения собственных издержек по выполнению работы за собственный счет;
  • - получены в виде некоторого продукта, интеллектуального объекта и т.п., который может быть в дальнейшем реализован, что возместит (полностью, частично или с прибылью) понесенные издержки, или отложен «в запас, в задел» и т.п. Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного результата конкретный продукт, в том или ином виде использованный организацией, то, строго говоря, это финансированием не является. Скорее это следует отнести к приобретению организацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у своих сотрудников). Другой вопрос, если организация тратит свои средства на проведение, например, исследовательских работ, которые не приносят осязаемого результата (по крайней мере, на определенном отрезке времени), тогда это, наверное, можно считать самофинансированием своих собственных работ. Таким образом, финансирование может осуществляться из следующих источников:
  • - бюджет учредителя;
  • - спонсорские средства;
  • - собственные средства, находящиеся в распоряжении (собственности).

И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели собственного финансирования могут быть использованы те средства организации, которые остаются у нее после погашения издержек, понесенных для получения этих средств, т.е. прибыль, да еще и после урегулирования отношений с налоговой системой.

К источникам поступления внебюджетных средств можно отнести:

  • - доходы от реализации товаров, работ, услуг (доходы от осуществления различных видов деятельности);
  • - доходы от внереализационных мероприятий (это всякие полученные штрафы, пени, неустойки и т.п.);
  • - пожертвования (дары, спонсорская помощь, передача по завещанию и т.п.)

Все эти источники поступления внебюджетных средств присутствуют в деятельности образовательных учреждений.

Классифицировать внебюджетные поступления (доходы) можно, наверное, разными способами. Базовыми элементами классификации могут быть избраны две основные группы, определяющие характер деятельности, финансовый результат и возможные налоговые последствия. К этим группам относятся:

  • 1. Основная деятельность:
    • - реализация одной или нескольких образовательных программ, содержание, воспитание обучающихся (воспитанников);
    • - проведение научно-исследовательских работ;
    • - деятельность по обеспечению и обслуживанию образовательного и научно-исследовательского процесса.
  • 2. Прочая деятельность, включая иные поступления, т.е. иная разрешенная образовательным учреждениям деятельность, приносящая доходы и не относящаяся к указанным видам основной деятельности.

Средства федерального бюджета направляются на содержание образовательных учреждений федерального ведения, на реализацию федеральных образовательных программ, на образовательные субвенции в рамках финансовых трансфертов в дотационные регионы. Средства бюджетов регионального и муниципального уровней предусматривают ассигнования на содержание учреждений образования, в качестве учредителей которых выступают органы исполнительной власти субъектов федерации, а также на реализацию программ соответствующих субъектов федерации и муниципальных образований.

Термин многоуровневое финансирование применяется в тех случаях, когда финансирование тех или иных мероприятий или учреждения образования осуществляется из бюджетов различных уровней. В тех случаях, когда применяется термин многоканальное финансирование, то имеется в виду, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования различных уровней, но и разные виды внебюджетных средств.

Существует и вексельный способ финансирования учреждений образования. Ему предшествует поступление в бюджет векселей различных предприятий и банков в условиях недостатка средств платежа. Финансовые органы передают поступающие векселя в качестве финансирования органам управления образованием. Векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков погашения.

Вариант вексельной формы осуществления финансирования по своей сущности близок к системе взаимозачетов, возникающей как средство сокращения неплатежей. При реализации финансирования методом взаимозачетов заключался договор между кредитором образовательного учреждения, органом управления образованием и финансовым органом.

Участие образовательного учреждения в заключении договора в качестве одной из сторон возможно, но необязательно. Если образовательное учреждение представляет собой полноправное юридическое лицо на правах хозяйственной самостоятельности, после проведения взаимозачета оно получало от органа управления образованием уведомление о финансировании методом взаимозачета.

Казначейская система исполнения бюджета получила развитие с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 №145. При реализации подобной системы финансирования в первую очередь производиться финансовое обеспечение расходов образовательных учреждений по т.н. "защищенным" статьям бюджетной классификации. При финансировании образовательных учреждений через казначейскую систему исполнения бюджета главный распорядитель кредитов - орган управления образованием отстраняется от процедуры финансовых перечислений денежных средств.

Функции органов управления образованием сводятся к определению сумм, подлежащих перечислению и составлению заявок на финансирование по каждому учреждению с указанием статей расходов. Финансовый орган бюджетные средства перечисляет на банковский счет соответствующего отделения Казначейства, которые зачисляются на лицевые счета образовательного учреждения. На лицевые счета Централизованных бухгалтерий органов управления образованием поступают только денежные средства образовательных учреждений, обслуживаемых этой бухгалтерией.